장애인활동지원제도, 급여량 부족·지역별 격차 등 문제
‘사람 중심 서비스 제공·지방정부 중심 체계전환’ 제언

장애인활동지원제도는 지난 2011년 시행 이후 10여 년 동안 대상자가 3만 명에서 11만 명으로 확대되고 예산 또한 약 12배 증가하는 등 양적 성장을 이루었다.

하지만 이러한 양적 확대를 중심으로 이루어진 정책적 방안은 돌봄의 가치를 제대로 인정하지 않는 접근의 결과이며, 활동지원제도의 돌봄에 대한 중앙정부와 지방정부의 책임 소재가 불분명한 상황은 서비스 이용 및 제공 과정에서 여러 문제를 발생시키고 있다는 지적이다.

이에 한국보건사회연구원 보건복지포럼에는 최근 사람 중심 서비스 제공 환경 마련과 중앙정부 주도의 돌봄제도 구축에서 지방정부 중심으로의 체계 전환 등 정책 방안 및 과제를 담은 ‘돌봄 제도로서의 장애인활동지원제도의 현황과 과제’가 게재됐다.


장애인 활동지원사와 장애인.(기사와 무관)ⓒ에이블뉴스DB
장애인 자립생활 지원·가족 부담 해소 ‘장애인활동지원제도’

장애인활동지원제도는 혼자서 일상생활과 사회생활을 하기 어려운 장애인에게 활동지원급여를 제공해 장애인의 자립생활을 지원하고 그 가족의 부담을 줄이기 위한 목적으로 운영되고 있는 제도다.

장애인 돌봄에 대한 서구의 제도적 도입은 1980년대에 시작됐지만, 우리나라의 경우는 2006년에 논의가 시작되어 ‘돌봄’ 정책의 역사가 비교적 짧다. 장애인활동지원제도는 장애인을 대상으로 하는 돌봄 제도의 필요성이 제기돼 2010년 ‘장애인활동지원에 관한 법률’(이하 활동지원법)이 국회를 통과해 2011년부터 시행되고 있다.

특히 2021년부터 창궐된 코로나19 상황에서 장애인은 팬데믹과 같은 재난 속 돌봄의 공백을 경험했다. 이러한 경험은 장애인에게 ‘돌봄’이 일상생활의 영위를 위해 얼마나 필수적이며 중요한 것인지를 명확하게 보여 주었다.

이에 현 정부는 2022년 120대 국정 과제 중 47번 ‘장애인 맞춤형 통합 지원을 통한 차별 없는 사회 실현’을 목표로 주요 장애인 정책과제를 선정했으며 2023년 3월에는 제6차 장애인정책종합계획(2023~2027)을 발표했다.

하지만 장애인 정책이 ‘평등 실현’, ‘삶의 질 향상’을 목표로 하고 있고 이중 장애인 돌봄과 관련된 부분에는 ‘장애인활동지원서비스 고도화’가 포함됐음에도 그 내용이 구체적이지 않은 것이 현실이다.


활동지원서비스의 시간당 단가 변화 추이. ⓒ한국보건사회연구원
장애인활동지원제도 이용자 수 10년 간 약 3배 이상 확대

장애인활동지원제도는 만 6세 이상 65세 미만의 등록장애인이 신청할 수 있으며 서비스지원종합조사를 통해 수급자가 결정되고 급여량이 결정되는 운영체계를 가지고 있다.

활동지원제도의 대상은 제도 초기인 2011년 신청자격을 1급 장애인으로 제한해 약 3만 3,000명 수준으로 시작했으나, 이후 정책 대상이 확대돼 2022년 12월 기준 11만 명 수준으로 크게 확대됐다.

이에 따라 장애인활동지원제도 최대 급여량은 2011년 약 월 261시간에서 2017년 471시간으로, 서 2020년부터는 480시간 수준으로 확대됐다. 예산 또한 2011년 1928억 원 수준에서 2024년 2조 2846억 원 수준으로 약 12배 증가했다. 이 같은 예산 규모는 복지서비스의 단위 사업으로는 가장 큰 규모로 확대된 것이다.

특히 향후 인구의 고령화 및 1인가구의 증가와 고령화 등 장애 인구의 변화로 인해 장애인의 일상생활 지원 요구는 더욱 증가할 것으로 전망된다.


지역별 제공 기관의 활동지원사 보유 현황. ⓒ한국보건사회연구원
양적 확대 ‘장애인활동지원제도’ 급여량 부족·지역별 격차 문제 산적

하지만 장애인활동지원제도 이용자는 전체 장애 인구 약 260만 명 대비 약 4.3% 수준에 불과하다. 이는 2020년 장애인실태조사에서 일상생활을 하는 데 타인의 지원을 필요로 한다고 응답한 장애인 32.1%에 비해 현저히 낮다는 지적이다.

특히 최대 급여량은 활동지원제도 발전 과정에서 지속적으로 확대해 왔으나 다양한 이유로 급여량 부족의 이슈가 지속적으로 대두되고 있다.

돌봄 지원 요구가 높은 장애인의 경우에는 24시간 지원을 요구할 수밖에 없어 해외의 경우 이러한 대상은 지역사회 내 주거와 보건, 복지서비스가 통합적으로 제공될 수 있는 모델을 통해 지역사회 내 다양한 지원주거에서 지원하는 데 반해 우리나라는 거주시설 외에 특별한 대안 없이 오직 장애인활동지원제도만으로 대응하고 있다는 이유다.

또한 제도 이용자의 증가에 따라 서비스 제공 기관 및 활동지원 인력도 지속적으로 증가했으나 200명 이상의 활동지원사를 보유한 곳의 비율은 대도시 52.8%, 중소도시 50%이지만, 농어촌 및 산간 지역은 30명 미만이 43.3%로 지역별 차이를 보이고 있다.

이러한 상황에서 30명 미만의 활동지원사를 둔 서비스 제공 기관의 경우에는 기관의 규모에 따른 운영비의 한계로 인해 담당 인력의 인건비 등의 마련에 어려움이 있을 수 있고 이는 활동지원사 모집이나 관리 등에 영향을 미치므로 결국 활동지원사와 이용자의 매칭 등 장애인의 서비스 이용을 저해할 수 있다.

“활동지원제도, 사람 중심 서비스 제공 환경 마련 위한 정책적 노력 있어야”

보고서는 “장애인활동지원제도의 도입과 발전 과정을 살펴보면 지난 10여 년간 양적으로 크게 성장한 것을 확인할 수 있다”며 “향후 장애인의 돌봄 요구는 더욱 증가할 것으로 전망되므로 장애인을 대상으로 하는 돌봄제도로서 활동지원제도의 정책적 역할도 더욱 커질 것”이라고 설명했다.

이어 “하지만 우리나라는 중앙정부를 중심으로 하는 제도화에 따라 제도 실행의 용이함만을 강조함에 따라 궁극적으로는 인간 중심의 서비스 제공이 이루어지지 못했다”며, “특히 그동안 돌봄의 양적 확대를 촉진했던 정책적 방안은 돌봄의 가치를 제대로 인정하지 않는 접근의 결과”라고 지적했다.

이에 장애인이 지역사회에서 보다 더 자립적인 삶을 살아갈 수 있도록 책임성 있는 제도로의 비전을 가지고 ‘좋은 돌봄’을 제공할 수 있는 제도 환경을 마련하는 데 집중해야 하며, 이를 위해서는 진정한 의미의 서비스 선택과 통제권이 보장돼야 하고 장애인 삶의 연속성과 관계에 토대를 둔 사람 중심 서비스 제공 환경 마련을 위한 정책적 노력이 있어야 한다고 제언했다.

보고서는  “다른 돌봄제도와 마찬가지로 장애인활동지원제도는 장애인을 대상으로 하는 돌봄제도로서 중앙정부에서 담당한다. 하지만 제도 운영과 관련된 제공 기관 및 활동지원사 교육 등의 운영 책임은 지방자치단체에 있어 결과적으로 돌봄에 대한 중앙정부와 지방정부의 책임소재가 불분명하다”고 밝혔다.

또 “돌봄은 장애인이 살고 있는 지역에 기반을 두는 지역성을 가질 수밖에 없고 해외의 경우에는 장애인의 다양한 돌봄 욕구에 대응하는 돌봄 체계를 갖추기 위해 중앙정부 주도의 돌봄제도 구축 방식보다는 지방정부를 중심으로 하는 체계로 전환하고 있다”고 덧붙였다.

마지막으로 “우리나라도 장애인활동지원제도와 같은 단일 제도보다는 지역사회 내 다양한 돌봄서비스와의 연계를 지원하는 방식으로 활동지원제도가 고도화되고, 이를 통해 장애인 개인의 개별 욕구에 대응하는 제도의 유연성 강화 방안을 고민할 필요가 있다”고 강조했다.

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