전 세계적 인구 고령화에 따른 ‘형평성 있는 고령화’ 주목

우리나라는 초고령사회로의 진입을 앞두고 있다. 올해 의료-요양-돌봄서비스를 통합적으로 연계해 제공하는 ‘통합돌봄 시범사업’ 대상을 노인뿐 아니라 장애인까지 확대해 지원하고 내년에 본 사업 시행을 앞두고 있지만, 장애인과 노인을 교차하는 지점에 있는 이들을 위한 사회보장 서비스는 여전히 미비한 실정이다.

미국의 경우 인구 고령화가 전 세계적으로 진행됨에 따라 고령장애인이 자립적이고 존엄한 삶을 영위할 수 있도록 장애인 및 노인 정책을 통합해 서비스 접근성을 높이고 고령화 기본계획을 구축하는 등의 방안을 실시하고 있다.

이에 한국보건사회연구원 국제사회보장리뷰에 최근 게재된 ‘미국의 장애인 및 노인 서비스 정책 통합 현황’에는 미국의 행정구역별로 연방, 주, 카운티 차원에서 발전해 온 장애인 및 노인 정책 통합을 위한 노력을 소개하고 있다.


전체 인구 및 장애 인구 중 65세 이상 비중 변화. ⓒ서울시복지재단
대한민국 54.3%가 고령장애인‥세계적으로 '형평성 있는 고령화' 주목

누구나 나이가 들지만 고령화는 결코 모두에게 평등한 경험이 아니다. 특히 노인 인구 중에는 65세 이전부터 장애를 가지고 살아온 특수 집단이 존재한다. 이들은 노년기에 접어들며 동시에 장애인과 노인이라는 두 가지 정체성을 지니게 된다.

이들은 노년기에 접어들며 동시에 장애인과 노인이라는 두 가지 정체성을 지니게 된다. 나이가 든다는 것은 단순한 생물학적 변화뿐 아니라 사회적 역할의 변화와 심리적 충격을 수반하는 다차원적 경험이다.

하지만 고령장애인은 나이가 듦에 따라 노인 차별뿐 아니라 장애인 차별까지 겪으며 이중적인 어려움에 직면한다. 특히 고령화하는 장애인은 비장애인보다 신체적 노화가 더 빠르게 진행되는 경향이 있으며 이로 인해 삶의 만족도와 사회적 참여도 역시 현저히 낮아져 더욱 취약한 위치에 놓이게 된다.

한국에서도 고령장애인 인구가 빠르게 증가하고 있다. 보건복지부 조사 결과에 따르면 2023년 5월 말 기준 국내 등록 장애인 264만 7000명 중 54.3%가 고령장애인이다. 이처럼 장애인 인구 중 노인 인구 비율이 절반을 넘어서면서 고령장애인에게 특화된 정책적 지원 또한 주요 사회 이슈로 대두되고 있다.

인구 고령화가 전 세계적으로 진행됨에 따라 최근 '형평성 있는 고령화'가 주목받고 있다. 형평성 있는 고령화란 생애주기적 관점에서 장애, 인종과 문화, 성별, 사회경제적 위치 등과 상관없이 누구나 건강하게 나이 들기 위한 잠재력을 실현할 수 있는 형평성 있는 기회를 얻어야 함을 의미한다.

미국의 경우 특히 캘리포니아 등 몇몇 주는 고령화 기본계획을 구축하고 장애인 및 노인 정책을 통합해 서비스 접근성을 높이는 방안을 제시하고 있다. 이에 이번 보고서는 한국 고령장애인의 복지 사각지대를 해소기 위한 시사점을 제시하고자 행정구역별로 연방, 주, 카운티 차원에서 발전해 온 장애인 및 노인 정책 통합을 위한 노력을 소개한다.


미국의 ‘지역사회생활국’ 장애인과 노인 복지 서비스 담당 부서. ⓒ한국보건사회연구원
미국 연방 차원의 장애인·노인 서비스 정책 통합 ‘지역사회생활국’

미국의 장애인과 노인 서비스는 본래 각각 독립된 기관에서 출범했으나 2012년에 설립된 지역사회생활국(ACL)을 기점으로 연방정부 차원의 장애인 노인 서비스 통합 노력이 본격화됐다.

1999년 미국 연방대법원의 옴스테드 판결 이후 장애인과 노인 간의 서비스 수요가 상당 부분 겹친다는 점에서 여러 주 내에서도 관련 기관 간 협력은 오랫동안 지속됐다.

이후 2000년대 들어 시설 기반 요양 서비스보다 재가 및 지역사회 기반 서비스가 확대됨에 따라 업무 중복과 분절화를 최소화하고 시설이 아닌 지역사회를 기반으로 고령장애인의 장기요양서비스를 강화하고자 하는 움직임이 시작됐다. 이에 따라 보건복지부 내의 각각 독립된 기관이었던 노인국, 발달장애국, 장애국의 3개 기관을 통합해 지역사회생활국이 설립됐다.

특히 미국은 장애인과 노인 서비스 통합 과정에서 고령장애인 관련 정책적 담론에서 쉽게 간과되는 장애 문화와 고령화 문화 간의 차이점을 고려했다. 아울러 한국과 달리 65세 이전에 장애를 얻게 된 노인과 65세 이후에 장애 등록을 한 장애인을 위한 서비스에 연령 제한을 두지 않았다.

최근 지역사회생활국은 2019년에 대대적인 조직 개편을 진행해 현재 장애인과 노인 복지 시스템을 담당하는 부서는 노인복지국, 혁신파트너십과, 장애복지국, 국립장애자립생활재활연구원으로 구성돼 있다. 또한 고령화 및 장애 네트워크를 별도로 운영하여 지역, 주, 연방 단위의 조직을 통합하고 복지 사각지대 없이 고령자와 장애인을 지원하기 위해 노력하고 있다.


고령장애인(기사와 무관). ⓒpixabay
고령화·장애 담론 통합의 계기 ‘캘리포니아 고령화 기본계획’

캘리포니아는 주 차원에서 장애인 및 노인 서비스 통합 방안을 제시한 선구적인 사례로 꼽힌다. 미국에서 고령화 기본계획을 구축한 최초의 주이며, 2030년까지 ‘연령이나 장애 여부와 상관없이, 모두를 위한 캘리포니아’를 목표로 고령화, 장애 및 형평성을 강조하고 있다.

이 고령화 기본계획은 장애 등 점점 다양해지는 노인 인구의 특성과 서비스 수요에 대응하기 위해 기존에 각각 분리됐던 고령화와 장애 관련 담론을 통합하는 주요 계기가 됐다고 볼 수 있다.

캘리포니아 고령화 기본계획은 고령장애인을 위한 총체적인 정책적 노력을 담고 있다. ‘모든 연령 및 삶의 단계를 고려한 주택’, ‘건강의 재구성’, ‘고립이 아닌 형평성과 포용성’, ‘효과적인 간병 서비스’, ‘경제적인 고령화’ 등 총 다섯 가지 목표를 통해 주택, 교통, 야외 공간을 개선해 장애가 있는 노인을 위한 포용적이고 지원적인 환경을 조성하고 대피가 어려운 고령장애인을 위한 비상사태 대비책과 기후 변화 관련 지원책도 중점적으로 제공하고 있다.

공공장소의 접근성을 높여 고령장애인도 공존할 수 있는 공간을 조성하고 장애가 있는 노인도 유연한 근무가 가능한 환경과 장애 관련 보조 기술 제공도 포함하고 있다. 뿐만 아니라 장애인 차별주의 방지 캠페인, 고령장애인 간병인 지원 확대 등을 통해 고령장애인을 위한 형평성 있는 서비스 접근을 보장하는 것을 목표로 하고 있다.

특히 65세 이상 노인과 장애인 대상 서비스인 미국의 장기요양서비스는 서비스와 의료보장급여가 너무나 복잡한 형태로 제공돼 고령장애인이 이용할 수 있는 서비스 종류, 내용, 수급 요건 등을 확인하기 어렵다는 점에서 2006년 노인법이 통과된 후 모든 주에서 노인장애인지원센터 통합시스템을 운영하고 있다. ‘잘못된 문이 없는’ 시스템을 구축해 서비스 이용 장벽을 제거하고 장기요양서비스 수급 대상인 고령장애인도 이용하기 쉬운 단일 시스템을 제공하고 있다.

장애인·노인 복지 중복 최소화 ‘로스앤젤레스 카운티 고령화 및 장애 부서’

이처럼 연방정부와 주 정부 차원에서 고령장애인 정책 구축 흐름에 따라 최근 카운티 단위에서도 장애인과 노인 서비스 통합 노력이 이어지고 있다.

로스앤젤레스 카운티는 빠르게 진행되는 대규모 고령화와 고령장애인 인구의 급증에 대비하기 위해 2022년에 로스앤젤레스 카운티 고령화 및 장애 부서(LACCOD)를 신설해 기존에 노인복지부와 장애복지부로 분리됐던 조직 구조와 서비스를 통합했다.

이와 같은 대규모 조직 개편은 ‘고령 친화적 도시를 위한 8대 영역’ 중 ‘존중 및 사회적 포용’ 영역, 즉 장애가 있다는 이유로 노인 서비스에서 배제되거나 이중의 차별을 받아서는 안 된다는 이념에서 출발했다.

또한 로스앤젤레스 카운티 고령화 및 장애 부서의 사명 선언문은 ‘장애인의 권익을 옹호하고 대변하며 모든 카운티의 자원과 서비스에 대한 동등한 접근을 촉진하고 독립적인 지역사회 생활과 활동을 위한 장벽 없는 환경을 조성하는 것’으로 이는 고령화와 장애의 상호교차성을 효과적으로 고려한 사례다.

아울러 이 부서는 ‘고령 친화적 도시를 위한 8대 영역’ 실행 계획의 이행을 담당하는 중앙 부서이자 장애인과 노인 복지 서비스 분절화와 중복을 최소화하기 위한 조정 기구를 맡고 있다. 나아가 보건복지부의 방식을 접목해 지역사회 파트너십 구축, 서비스 장벽 완화, 디지털 격차 감소, 노숙자 지원, 식량 지원 등과 같은 주요 문제를 해결함으로써 노인과 장애인 모두를 위한 보다 포용적인 환경을 보장하고 있다.

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